Maatalouspolitiikka

Suomelle on tärkeää ylläpitää monipuolista ja monimuotoista maataloutta maan eri osissa, kehittää maatalouden rakennetta kestävällä tavalla kilpailukykyisemmäksi, huolehtia ympäristön hyvästä tilasta ja eläinten hyvinvoinnista sekä tasapainoisesta alueellisesta kehityksestä. Poikkeukselliset tapahtumat erityisesti vuoden 2022 alkupuolelta lähtien ovat entisestään vahvistaneet näiden lähtökohtien merkitystä myös yhteiskunnan turvallisuuden eri osatekijöiden kannalta.

EU-jäsenyyden alusta lähtien Suomen maatalouspolitiikan perustana on ollut Euroopan unionin yhteinen maatalouspolitiikka (Common Agricultural Policy, CAP), joka pyrkii kehittämään yhteisön maataloustuotantoa tasapainoisella tavalla ottaen huomioon ympäristön ja eläinten hyvinvoinnin ja edistäen maaseutualueiden elinvoimaisuutta. Tukijärjestelmämme ja tukimuodot ovat pitkälti samanlaisia kuin muuallakin EU:ssa. EU-osarahoitteiset maaseudun kehittämistoimenpiteet, kuten ympäristökorvaukset ja eläinten hyvinvointitoimenpiteet, on laadittu Suomen tarpeita vastaaviksi. Lisäksi Suomi maksaa EU-tukia täydentäviä kansallisia tukia tuottajille Euroopan komission hyväksymissä rajoissa.

EU:n yhteistä maatalouspolitiikkaa on noudatettu jo vuodesta 1962. Alkuvaiheessa yhteisen maatalouspolitiikan tarkoituksena oli Euroopan maatalouden kehittäminen omavaraiseksi. Nykyisin maataloustuotteita tulisi tuottaa markkinoiden tarpeiden mukaan. Samalla maataloustuotteiden hintoja on alennettu lähelle maailmanmarkkinahintoja. Viljelijöiden tulotasoa on pyritty ylläpitämään maksamalla heille suoraa tulotukea. Tuen saamiseksi viljelijöiden on noudatettava mm. elintarviketurvallisuutta, eläinten hyvinvointia ja ympäristöä koskevia määräyksiä. Näin kuluttajalle varmistetaan turvallinen maataloustuotteiden perustuotanto.

Yhteinen maatalouspolitiikka on käynyt läpi useita uudistuksia. Vuonna 1999 yhteisen maatalouspolitiikan budjetti oli melkein 50 % EU:n kokonaisbudjetista, mutta samalla maatalousala tarjosi yhä vähemmän uusia työpaikkoja verrattuna muihin kasvaviin aloihin, erityisesti palveluihin. Agenda 2000 -ohjelman johdosta perustettiin CAP:n toinen pilari maaseudun kehittämistä varten, jonka avulla pyrittiin vastaamaan työllisyyshaasteisiin ja varautumaan EU:n laajentumiseen vuonna 2004. 2000-luvun edetessä maatalouspolitiikan markkinasuuntautuneisuutta vahvistettiin ja käyttöön otettiin tuotannosta irrotetut suorat tukielementit, ja samalla ympäristö-, ilmasto- ja kuluttajakysymyksiin alettiin kiinnittää asteittain enemmän huomiota. Uusin politiikan uudistus vuosille 2023-2027 ottaa huomioon haasteet elintarvikemarkkinoilla ja ruokaturvassa.

Maatalouden ilmasto- ja ympäristökysymykset on otettu yhä voimakkaammin huomioon viimeisimmässä uudistuksessa. 

Uudistetun yhteisen maatalouspolitiikan toimeenpanossa Suomen kansallisia painopisteitä ovat aktiivisen ruoantuotannon edistäminen, ilmasto- ja ympäristöviisauden vahvistaminen maataloudessa sekä uudistuvan ja elinvoimaisen maaseudun turvaaminen. Yhteistä maatalouspolitiikkaa vuosina 2023-2027 toteutetaan kansallisen CAP-suunnitelman avulla. Siinä yhdistyvät samoihin kansiin ensimmäisen kerran suorat tuet, osa markkinatoimista sekä maaseudun kehittämisen tuet Manner-Suomessa ja Ahvenanmaalla.

Maataloustukien merkitys

Tukien osuus maatalouden kokonaistuotosta noin kolmanneksen
Maatalouden tukien merkitys viljelijöiden tulonmuodostuksessa on keskeinen. Luonnonvarakeskuksen, Luken, laatiman maatalouden kokonaislaskennan mukaan tukien osuus maatilojen kokonaistuotosta on ollut viime vuosina keskimäärin noin 30 %. Vuonna 2020 maatalouden suorat tuotantokustannukset ilman viljelijän omaa palkkaa ja pääoman tuottoa laskettuina olivat yhteensä noin 5,8 miljardia euroa, markkinatuotot noin 4,3 miljardia euroa ja kaikki tuet (mukaan lukien investointituet) olivat hieman alle 2 miljardia euroa. Tuotantokustannukset olivat siis selvästi markkinatuottoja suuremmat. Tästä syystä kotimaisen ruuan alkutuotannon jatkuminen ei olisi ilman tukivälineitä Suomen oloissa mahdollista läheskään nykyisessä laajuudessa.

Tukien määrä ja merkitys vaihtelevat alueittain ja tuotantosuunnittain. Yksikkötukien taso on pääsääntöisesti sama riippumatta tuotannon yrityskohtaisesta laajuudesta. Aktiiviviljelijän määritelmää on tarkennettu ja kytketty aktiiviseen toimintaan erityisesti EU-tukijärjestelmissä, mutta viljelijän muut tulot eivät vaikuta viljelijätukien saamiseen. Tämä on perusteltua, koska tukien yleisenä tavoitteena on maatalouden toimintaedellytysten turvaaminen ja pohjoisista tuotanto-olosuhteista aiheutuvan haitan kompensointi. Maataloudesta saatavat tulot muodostavat keskimäärin tarkasteltuna vain osan viljelijäperheiden kokonaistuloista. Muita tulonlähteitä ovat metsätulot, tilan ulkopuoliset ansiotulot sekä tulonsiirrot ja eläkkeet.

Maatalouden tukien määrää ja merkitystä voidaan arvioida Luonnonvarakeskuksen kirjanpitotilojen tietojen pohjalta. Kattavat tiedot tuloksista eri tuotantosuunnissa ja alueilla löytyvät Luken sivuilta Taloustohtori-palvelusta.

Maatalouden tuilla varmistetaan kotimaisen ruuan alkutuotanto ja sen kehittämisedellytykset
Maataloutta harjoitetaan Suomessa varsin erilaisissa olosuhteissa kuin monissa muissa EU-maissa. Pohjoisen sijainnin, kilpailijamaita pienemmän tilakoon ja muiden suomalaisen maatalouden erityispiirteiden vuoksi maataloustuotteiden tuotantokustannukset ovat Suomessa EU-keskitasoa selvästi korkeammat. Markkinoilta saatavat maataloustuotteiden myyntitulot kattavat vain osan tuotantokustannuksista. Esimerkiksi maitolitran keskimääräinen tuotantokustannus tilatasolla on lähes kaksinkertainen siitä saatavaan tuottajahintaan verrattuna.

EU:n maatalouspolitiikan keskeisenä lähtökohtana on pitkään ollut ja on myös jatkossa varmistaa kohtuuhintaisten elintarvikkeiden saatavuus kuluttajille. Monien maataloustuotteiden hinnat EU:ssa ovat lähellä keskimääräisiä maailmanmarkkinahintoja ja hintataso on yhteismarkkinoilla lähtökohtaisesti sama eri osissa EU:ta. Keskeisten maataloustuotteiden tuotanto, hintataso huomioon ottaen, ei ilman yhteiskunnan tukea olisi mahdollista Suomessa, eikä läheskään nykyisessä laajuudessa muissakaan EU-maissa. Tuotannon kannattavuuden turvaamiseksi maataloutta tuetaan kaikissa EU-maissa budjettivaroin. Tuet voivat olla EU:n kokonaan rahoittamia, EU:n ja jäsenmaan yhteisesti rahoittamia tai kokonaan kansallisista varoista rahoitettuja.

Euroopan unionin maatalouspolitiikka kuuluu EU:n päätös- ja toimivaltaan, eikä yksittäisellä jäsenmaalla voi olla yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteista poikkeavia tukijärjestelmiä. EU:n yhteisen maatalouspolitiikan perusperiaate on se, että asetettuihin tavoitteisiin pyritään ensisijaisesti EU-välineillä. Tämän jälkeen mahdollisesti jääviä ongelmia voidaan hoitaa parlamentin ja neuvoston asetuksiin tai komission asetuksiin ja päätöksiin perustuvilla kansallisilla erityisjärjestelyillä.

Kullakin tukimuodolla on omat tavoitteensa ja syntyhistoriansa. Yhteisen maatalouspolitiikan tukivälineillä ei ole riittävästi pystytty huomioimaan Suomen maatalouden erityisolosuhteita. Tästä syystä Suomessa maksetaan EU:n tukimuotoja täydentävää kansallista tukea.

EU:n suorien tukien tavoitteena alun perin on ollut korvata hallinnollisten hintojen laskusta viljelijöille aiheutuneita tulonmenetyksiä. Kokonaan EU:n budjetista rahoitettavia suoria tukia maksetaan koko EU:n alueella, jotta uudistusten ja markkinalähtöisyyden vahvistamisen myötä aiempaa alempi tuottajahintataso ei johtaisi tulonmenetyksiin maatiloilla ja tuotannon vähenemiseen. EU:n suorien tukien saamiseksi on asetettu ehtoja maan kasvukunnon ylläpitämiseen, ympäristönhoitoon, ihmisten, eläinten ja kasvien terveyteen sekä elintarviketurvallisuuteen liittyen. Näiden ehtojen vahvistuminen on osa uudistuvaa maatalouspolitiikkaa vuosille 2023-2027.

Suomi saa Euroopan unionin maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) tukea maaseutualueiden kehittämiseen, jonka tarkoituksena on tukea kasvua ja kehitystä, tuoda hyvinvointia koko Suomelle. Luonnonhaittakorvauksilla korvataan luonnonolosuhteista syntyvää olosuhdehaittaa. Ympäristökorvaukset ovat korvauksia viljelijöiden tulonmenetyksistä ja lisääntyneistä tuotantokustannuksista, jotka syntyvät ympäristövaikutusten huomioon ottamisesta viljelykäytännöissä.

Suomen liittymisneuvotteluiden yhteydessä sovittiin kansallisen tukijärjestelmän perusrakenteesta, jota on täydennetty myöhemmin käytyjen neuvotteluiden perusteella. Kansallisen tukijärjestelmän osat ovat Etelä-Suomen kansallinen tuki ja pohjoinen tuki. Lisäksi maksetaan eräitä muita kansallisia tukia. Kansallisten tukien käyttöönotto tai niiden ehtojen muutokset edellyttävät aina komission ennakkohyväksyntää tai tiettyjen niille asetettujen ennakkoehtojen täyttämistä (esim. maatalousalan ryhmäpoikkeusasetuksen mukaiset tuet ja vähämerkityksiset de minimis -tuet).

Tukien alueelliseksi porrastamiseksi Suomi on jaettu tukialueisiin. EU-tukijärjestelmissä on kaksi tukialuetta: Etelä-Suomen AB-alue ja Keski- ja Pohjois-Suomen C-tukialue. Pohjoisen tuen järjestelmässä C-alue on jaettu viiteen osa-alueeseen. Esimerkiksi maidon ja naudanlihan tuotannon tuissa tuki on porrastettu näiden osa-alueiden välillä siten, että tukitaso kasvaa etelästä pohjoiseen. Kasvinviljelyssä tuki hehtaaria kohti on kuitenkin koko maassa likimain sama, kun otetaan huomioon kaikki pinta-alatukimuodot.

Vuotuisten viljelijätukien lisäksi maatalousyrittäjät voivat hakea tukea myös  maatalouden investointeihin ja tilanpidon aloittamiseen Niiden tavoitteena on parantaa maatalouden tuottavuutta, kehittää maatalouden rakennetta sekä edistää sukupolven vaihdoksia.

Tuet ja avustukset

Tukien ja avustusten tarkoituksena on turvata kotimaisten elintarvikkeiden tuotanto, kohtuulliset kuluttajahinnat, tuotannon säilyminen koko maassa ja maaseudun elinvoimaisuus. Markkinahinnat kattavat vain osan maataloustuotteiden korkeista tuotantokustannuksista Suomessa, joten tuotannon säilyminen pohjoisissa olosuhteissa edellyttää tukemista.

Tukien avulla säilytetään ja luodaan uusia työpaikkoja maaseutualueille ja muuallekin yhteiskuntaan, missä hyödynnetään maaseudulla tuotettuja raaka-aineita, tuotteita ja palveluja. Maaseudun kehittämisessä tuetaan maaseudun kaikkien toimialojen yrittäjiä ja maaseudun yhteisöjä. Tukien avulla myös säilytetään maatalouden muokkaamia luonnonympäristöjä.

Tukia ei myönnetä vastikkeettomasti, ja eri käsittelyvaiheet tukien hakemisesta tukimaksatuksiin on tarkoin määritelty EU-tason ja kansallisin säädöksin. Tukiin liittyy aina ehtoja, jotka hakijan tulee täyttää, ja tuen saamisen oikeutusta myös valvotaan. Tuensaajien toimintaa tarkastetaan sen varmistamiseksi, että tukia on haettu oikein perustein ja että hakijan toiminta on vastannut tuille asetettuja ehtoja. Myös hallinnon toimintaa tarkastetaan sekä kansallisesti että koko EU-alueella julkisten varojen sääntöjenmukaisen käytön varmistamiseksi.

Maatalouden tukijärjestelmä

Maatalouden tukijärjestelmä on kokonaisuus, joka muodostuu useasta eri tukivälineestä. Rahoituslähteen perusteella tuet voidaan jakaa kokonaan EU:n rahoittamiin suoriin tukiin, osittain EU:n rahoittamiin maaseudun kehittämistukiin ja kokonaan kansallisesti rahoitettuihin tukiin. Viljelijällä on mahdollisuus hyödyntää useita erilaisia eläinperusteisia ja peltoalaan perustuvia tukimuotoja, joilla kullakin on omat tavoitteensa ja tukiehtonsa. Vuosiksi 2023-2027 uudistetun tukikokonaisuuden valmistelussa keskeisenä tavoitteena on ollut edistää tukivälineiden johdonmukaisuutta ja vaikuttavuutta ja samalla yhtenäistää mahdollisuuksien mukaan eri tukien määräytymisperusteita ja hallinnollisia prosesseja. Uudistettu toimeenpanomalli pohjautuu yhä vahvemmin tukien sähköisiin haku- ja käsittelymenettelyihin.

Tuotannon peruskannattavuutta ylläpitävien tukien lisäksi viljelijällä on mahdollista saada investointitukea tilan kehittämiseen. Tukitasot vaihtelevat investoinnin kohteen mukaan. Nuorille viljelijöille maksetaan aloitustukea tilanpidon aloittamiseen.
Ruokavirasto vastaa maataloustukien maksatuksesta ja toimeenpanosta. Maaseudun kehittämistukien asiointipalvelu Hyrrä, jota Ruokavirasto hallinnoi, uudistuu vuonna 2023 käyttöliittymältään ja toiminnoiltaan.

Viljelijätukien kokonaisuus pohjautuu EU:n yhteiseen maatalouspolitiikkaan

Euroopan unionin maatalouspolitiikka kuuluu EU:n toimivaltaan, ja yksittäisellä jäsenmaalla on mahdollisuus soveltaa kansallista maatalouspolitiikkaa unionin säännösten antamissa rajoissa. Maatalouden tukijärjestelmän perustan muodostavat Suomessa EU:n yhteisen maatalouspolitiikan tukimuodot, joita ovat EU:n suorat tulotuet sekä EU:n osittain rahoittamat luonnonhaittakorvaus ja ympäristökorvaus. Lisäksi EU-tukijärjestelmillä edistetään tuotantoeläinten hyvinvointia ja luonnonmukaista tuotantoa. Tukikokonaisuutta täydennetään Suomen erityisoloihin tarkoitetuilla kansallisilla tuilla.

EU-tuet toimeenpannaan kaikkia jäsenmaita ohjaavien EU-asetusten ja Euroopan komission antamien tarkempien toimeenpanosääntöjen määräämällä tavalla. Yksittäisellä jäsenmaalla ei ole juurikaan päätäntävaltaa asetusten soveltamisessa. Asetusten valmisteluvaiheessa Suomi pyrkii aina vaikuttamaan niihin siten, että ne ottaisivat huomioon Suomen maatalouden erityispiirteet.

Yhteisen maatalouspolitiikan uudistusten yhteydessä jäsenmaille on jonkin verran jätetty mahdollisuuksia päättää esimerkiksi tuotantosidonnaisten suorien tukien soveltamisesta.
Vuodesta 2023 alkaen maatalouspolitiikan keskeiset jäsenmaakohtaiset elementit on koottu strategisiksi suunnitelma-asiakirjoiksi, jotka sisältävät kunkin jäsenmaan omat lähtökohdat ja tavoitteet sekä toimenpiteet ja välineet tavoitteiden saavuttamiseksi. Komissiolle tehtävät monivuotiset suunnitelmaesitykset valmistellaan kansallisesti laajapohjaisissa työryhmissä. 

Komission hyväksymät jäsenmaakohtaiset suunnitelmat sisältävät EU:n suorat tuet maatalousyrittäjille, maaseudun kehittämistoimenpiteet ja osan maatalousalan markkinatoimenpiteistä. Näiden toimenpidekokonaisuuksien reunaehdot ja yksityiskohtaisempi sisältö määräytyvät EU-tason perusasetusten ja tarkempien EU-tason ja kansallisten säädösten perusteella. EU:n suorat tuet kuuluvat kokonaan Euroopan unionin varoista rahoitettaviin viljelijöille maksettaviin tukiin. Luonnonhaittakorvaus ja maatalouden ympäristökorvaus ovat EU:n osittain rahoittamia viljelijätukia, jotka kuuluvat maaseudun kehittämistoimenpiteiden kokonaisuuteen. 

EU-tukivälineitä täydentävä kansallinen tukijärjestelmä viljelijöille muodostuu kahdesta pääosasta, jotka ovat Etelä-Suomen kansallinen tuki ja pohjoinen tuki. Näiden tukien lisäksi käytössä on eräitä muita, selvästi pienempiä ja kohdennetumpia kansallisia tukimuotoja. Kansallisten tukien maksaminen edellyttää komission hyväksyntää, ja komission kansallisia tukia koskevat päätökset määrittelevät kansallisen päätöksenteon rajat.

Kansallinen maatalouspolitiikan valmistelu

Euroopan unionilla on täysi ja ensisijainen toimivalta maatalouspolitiikan tavoitteiden ja toimenpiteiden valmistelulle, toimeenpanolle ja seurannalle koko EU:n alueella. Jäsenvaltiot eivät voi toteuttaa pelkästään kansallista maatalouspolitiikkaa tai antaa kansallisia poikkeavia säädöksiä asioista, joista on sovittu ja säädetty EU-tasolla. Kansalliset lait ja asetukset täydentävät EU-lainsäädäntöä silloin, kun EU-säädökset sisältävät jonkin toimenpiteen tai ehdon osalta ainoastaan perusperiaatteet tai vähimmäisvaatimukset.

Vuodesta 2023 alkaen jokaisen jäsenmaan EU-tukivälineiden kokonaisuus pohjautuu monivuotiseen strategiseen suunnitelmaan. Maataloutta ja maatalouden sekä maaseudun tukia säädellään lukuisilla EU:n neuvoston ja parlamentin asetuksilla, EU-komission asetuksilla ja päätöksillä sekä EU-säädöksiin pohjautuvilla kansallisilla laeilla. Kansallisia lakeja täydennetään valtioneuvoston asetuksilla, joilla säädetään tarkemmin esimerkiksi tukikohteista, tukitasoista ja kansallisesti sovellettavista muista tuki- ja tuotantoehdoista.

Kansallinen maatalouspolitiikan valmistelu Suomessa liittyy ennen kaikkea eri tukijärjestelmiä koskevien ehtojen tulkintoihin ja kansalliseen toimeenpanoon EU-säädösten asettamissa rajoissa. Erityisesti EU-maatalouspolitiikan muutosvaiheissa kansallinen valmistelu on laajaa ja monivaiheista EU-tason vaikuttamisesta Suomelle tärkeissä erityiskysymyksissä aina tukien käytännön toimeenpanon ja tilatason vaikutusten arviointiin asti. Valmisteluun osallistuvat hallinnon ja tuottajajärjestöjen edustajien ja tutkimuslaitosten asiantuntijoiden lisäksi monet muut keskeiset sidosryhmät. Vuodesta 2023 alkaen uudistetussa EU-maatalouspolitiikassa monivuotisella strategisella suunnittelulla ja laajalla sidosryhmäyhteistyöllä on vielä aiempaa selvästi suurempi merkitys.

Kokonaan kansallisesti rahoitettavien, EU-välineitä täydentävien maatalouden tukivälineiden pitää perustua yhteisen EU-maatalouspolitiikan periaatteisiin, ja tällaisille järjestelmille tarvitaan pääsääntöisesti aina EU-komission hyväksyntä. Maa- ja puutarhatalouden kansallisia tukia koskevan lain 1559/2001 perusteella valtion ja tuottajajärjestöjen edustajat käyvät aina viralliset neuvottelut kansallisia tukia koskevista Suomen ohjelmaesityksistä EU-komissiolle. Lisäksi kansallisen tuen neuvotteluissa voidaan käsitellä myös muita maa- ja puutarhatalouden tukijärjestelmiin ja viljelijöiden tulonmuodostukseen liittyviä asioita. Valtion ja tuottajajärjestöjen edustajat käsittelevät näissä neuvotteluissa säännöllisesti vuosittain seuraavan vuoden kansallisen tuen määrärahan käyttöä eri tukikohteisiin.